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羅致光網誌談入息補貼制度

前言   有一句較為古老的英文詞語Birmingham screwdriver,意指用單一工具作所有用途。較近的1960年代,有Kaplan’s law of the instrument,即是若你給一個小男孩一個鎚,他就會覺得所有東西都需要被鎚;或是Maslow’s hammer,即是若你有一件工具是鎚,你就會傾向將所有事情都當作是釘。在社會政策的討論中,經常出現類似的現象。   香港法定最低工資制度的主要政策目標,是為低薪工人提供法定的工資保障。不過,有意見認為法定最低工資的水平應定為生活工資,即一個人賺錢,可以養活一家人;若一家三口、四口,法定最低工資都應可以讓一家人過基本生活。   香港綜合社會保障援助計劃的政策目標,是為那些在經濟上無法自給的家庭提供入息補助,以應付生活上的基本需要。不過,有意見認為若一個家庭有成員失業,不論這個家庭是富或貧,都應該透過綜援給予這位成員失業津貼。   在職家庭津貼計劃的政策目標,是鼓勵自力更生及紓緩跨代貧窮。不過,有意見認為職津應是兒童發展津貼,不論家庭是否有在職成員,兒童都可以獲得津貼。   每一個社會政策工具都有其特定功能和局限,經歷社會的轉變和發展,便會產生不同的社會政策工具,透過不同工具的配合,以切合一個多元及複雜的社會結構。   我按上述三項政策的成立先後次序來講述其相互關係。   綜援計劃   自1971年公共援助即現稱綜援制度成立開始,已出現了低收入家庭的類別。在政策上,若家庭收入未足以為家庭提供基本的需要,便可申領綜援。簡單來說,若某一個四人家庭,根據綜援制度所定基本生活水平計算,需要每月$18,000,但家庭總收入只有$7,500,這個家庭便可以申領綜援1。在公援成立的初期,如上述例子,這個家庭所獲公援便是需要與收入的差別,即每月$10,500。由於在公援或是今天的綜援的個案中,低收入家庭的個案只佔少部分,公眾的認知十分之低,至今坊間更一直有一個很普遍的誤解,以為領取綜援便不能工作。今天當我們看上述公援金額的計算,便很容易想像到一個制度設計問題:缺乏工作或增加收入的動機。上述個案,如果收入是$3,000,公援金額便是$15,000,若收入是$9,000,公援金額便是$9,000,所以不論工作收入是$3,000、$7,500或是$9,000,加上公援的金額,總收入都是$18,000;即做多做少,甚至不做,總收入都是一樣,便自然缺乏工作動機了。   就着上述公援/綜援的問題,社會福利署逐步引入了一個稱之為豁免入息的安排,到2003年時,豁免入息適用於所有綜援受助人,上限是$2,500。於2021年2月開始,豁免入息上限調整至$4,000。具體來說,現時的計算安排是:收入的最初$1,200可以100%豁免計算,以後的$5,600,可以50%豁免計算。換言之,每名在職受助人可以保留額外的收入最多為$4,000($1,200 + $5,600 x 0.5 )。   上述例子中的四人家庭,基本生活需要水平為$18,000,收入為$7,500,收入的$4,000可保留,要扣除的收入便是$3,500,即綜緩金額為$14,500($18,000 - $3,500),而這個家庭的總收入便是$22,000($14,500 + $7,500)。   當然,根據上述的豁免入息的安排,工作動機還有不足,收入只要超過$6,800,再賺多一些都會被扣除。簡單看來,上述豁免入息的安排,只要增加可豁免金額,便可以增加工作鼓勵,但卻會產生有領取綜援和沒有領取綜援兩者之間的公平問題。上述的例子中,這個家庭的工作收入只是$7,500,但加上綜援後,總收入是$22,000。一個相類似需要的四人家庭,若收入是$19,000,由於收入超過需要水平($18,000),所以不符合領取綜援資格,以致後者的總收入還低於那個月入只有$7,500的家庭。假若我們再增加豁免金額,這種不公平的現象便更明顯。   除了上述增加工作鼓勵的局限外,社會上仍然存在對綜援受助人的負面社會標籤,令不少低收入家庭不願申請,再加上市民一般不了解綜援制度,甚至上述的普遍誤會領取綜援便不能工作,導致很多符合資格的低收入家庭都沒有申領綜援。低收入在職家庭津貼(即今天的職津)的部分設計,便是針對上述的問題。   法定最低工資   自從國際勞工組織通過1970年《確定最低工資公約》,香港的勞工組織便持續地爭取在香港成立法定最低工資制度。   在討論法定最低工資的同時,負入息稅(negative income tax)或低收入補貼的理念亦經常會被提出,即若入息達不到某一個水平,政府予以補貼。不過,在未有法定最低工資的情況下,負入息稅便會成為工資補貼,獲益者可能是僱主,而非僱員,最終變成向僱主的補貼。   《最低工資條例草案》最終於2010年7月獲立法會通過,而法定最低工資亦於2011年的5月開始實施。社會上便開始了低收入家庭補貼的討論。背後的理由,便是法定最低工資雖然設定工資下限,以防止工資過低,但其政策目標並不是保障家庭有基本的收入。舉例來說,若一個四人家庭,只有一人工作且賺取法定最低工資,每月工作200小時,以目前法定最低工資水平為每小時$37.5計算,每月收入只有$7,500,要養活一家四口便十分困難。   在國際間就負入息稅的討論及實施,都離不開是如何作出入息補貼的同時,增加工作的鼓勵。例子如美國的Earned Income Tax Credit,英國的Working Tax Credit,及新加坡的Workfare Income Supplement,可說是異曲同工。香港的綜援制度及其豁免入息計算方法,雖有類似作用,但如上述的局限,便需要一個新的政策工具。   職津的出現   雖然我在8月29日的網誌已解釋了實施職津的始末,為令討論完整,在此作簡短複述。特區政府2012年底重新成立扶貧委員會2,其中一個重要的決定便是訂立官方貧窮線,以協助分析貧窮的現象,制訂扶貧政策,及檢視扶貧政策的成效。扶貧委員會於2013年9月,正式公布2012年的貧窮線,及就貧窮人口作出分析。以2012年的數據,在計及恆常現金的政策介入後,貧窮線下有300,300個非綜援住戶,當中近半數(48%;即143,500戶,共493,200人)屬於在職住戶,其餘主要為非從事經濟活動住戶3。這個分析的引申意義便是:要扶貧便要協助這些低收入在職家庭4。特區政府因此在2016年5月實施低津計劃,在2018年4月將計劃調整成今天的職津,以及在2020年再大幅增加津貼額。如上述有關綜援的一個例子,四人家庭的收入為19,000元,雖然不符合領取綜援的資格,但只要符合工作時數及資產上限5,假設有兩名兒童,申領職津每月便最高可領取4,200元,總收入為23,200元。   小結   雖然法定最低工資保障了個別工人的基本收入,但若一家四口因只有一人工作而未能養活一家,綜援及職津制度便是兩個政策工具,在設計與功能互補下,為有需要家庭提供適當幫助。當然,這三個制度在未來仍需不斷優化,以應對社會的轉變,亦不能排除日後還需要新的政策工具。   1 當然還須符合綜援制度的資產審查等,細節可見社會福利署網頁。   2 特區政府於2005年首次成立扶貧委員會,但委員會在2007年中結束了其工作。   3 大部分是只有長者的一人或二人住戶。   4 及處理長者退休保障不足的問題。   5 職津的四人家庭資產上限為54.8萬元。   (以上是勞工及福利局局長羅致光10月31日在網誌發表的文章)
https://www.news.gov.hk/chi/2021/10/20211031/20211031_180903_218.html?utm_source=dlvr.it&utm_medium=blogger

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特首歡迎中央發布一國兩制白皮書

(可按這裏收看整個會見傳媒的手語翻譯短片。)   國務院新聞辦公室今日發布《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書,行政長官林鄭月娥表示歡迎,強調特區政府會配合中央向批評立法會選舉的謬誤予以最強力的反駁。   林鄭月娥會見傳媒時說,中央政府在特區剛完成完善選舉制度下的立法會換屆選舉後發表白皮書,詳細和有系統地回顧、總結香港民主發展歷程,既為特區應對批評提供有力理據,也為香港民主發展作有歷史根據、有事實根據的回顧。   白皮書指出,香港在英國殖民統治下沒有民主可言;相反,香港回歸祖國後,中央政府根據《基本法》支持特區民主發展。此外,特區政府在中央支持下先後三次推進民主發展,惟其中兩次被自稱民主派的立法會議員反對而無法實現。林鄭月娥強調,這些事實不容抵賴。   林鄭月娥另在聲明中表示,白皮書讓大眾清楚看到回歸以來,反中亂港勢力不但阻撓特區民主發展,更時常別有用心地散播歪理,破壞中央與特區的關係,甚至以爭取民主為名觸碰國家安全底線、挑戰中央權力和《基本法》權威,又利用香港對內地展開滲透活動,對特區繁榮穩定以至國家安全構成極大風險。   聲明指,白皮書的發布為中央及特區政府完善特區選舉制度、落實「愛國者治港」原則提供堅實理據。   林鄭月娥引述白皮書指,世界上沒有放之四海皆準的民主標準,也不存在唯我獨尊的民主模式。特區的民主發展必須符合《憲法》和《基本法》下的憲制秩序以及「一國兩制」方針,且要切合香港實況。其中,《基本法》已規定香港特區民主制度的主要內容及未來路徑和原則,以及最終達致行政長官和立法會雙普選的目標。   她表示,多年來香港民主進程不幸被反中亂港分子錯誤引導,偏離《基本法》規定,為社會帶來極大政治紛爭,窒礙經濟民生發展。中央政府在完善特區選舉制度下首場立法會選舉圓滿舉行後發布白皮書,就香港民主發展的重要問題正本清源、撥亂反正,不容外力詆毀,有先發制人之效。   此外,第七屆立法會順利通過選舉產生,也彰顯新選舉制度的廣泛代表性、政治包容性、均衡參與性、公平競爭性四大特徵,反映特區民主制度優化提升。   對於中央政府在白皮書強調會繼續按照《憲法》、《基本法》和全國人民代表大會及其常務委員會有關決定,不斷發展和完善符合香港實際情況的民主制度,並與香港社會各界為實現普選行政長官和全體立法會議員的目標一同努力,特區政府感到十分鼓舞。